国金宏观：政府工作报告的变与不变

专题：凝心聚力共奋进 十五五开局创未来——2026全国两会财经特别报道 炒股就看金麒麟分析师研报，权威，专业，及时，全面，助您挖掘潜力主题机会！ 不变的是政策运行逻辑，淡化对短期目标的追求，长期目标重要性进一步上升。 雪涛宏观笔记 文：国金宏观宋雪涛/联系人张馨月 过去两年来，政策的核心逻辑始终围绕平衡短期目标和长期目标展开。短期目标是稳增长，最直接的体现是年度经济增长目标。长期目标是实现高质量发展，对应着经济结构的调整和改革举措的落地，通过科技创新和市场化改革提高经济要素的配置效率，打开经济潜在增长空间。 从今年政府工作报告的定调看，2026年整体淡化了对短期目标的追求，但长期目标的重要性进一步提升。 一是设定经济增长区间目标。今年政府工作报告明确2026年经济增长目标设定为4.5%-5%，此前地方两会普遍下调GDP增速目标已提前向市场释放了信号。对于增长目标的调整原因，报告明确“主要考虑是开局之年为调结构、防风险、促改革留出空间，为后期更好发展打牢基础”。 年内中美元首的互访也意味着中美关系处于阶段性高点。这意味着外部环境已相对缓和，相较于将经济增长锚定在“5%”的绝对水平上，今年的经济增长更加侧重“实事求是”，追求实实在在、没有水分的增长，推动高质量、可持续的发展。 此外，政府工作报告明确了“2026年单位GDP二氧化碳排放下降3.8%左右”，并对“十五五”时期提振消费、提高全要素生产率等方面作出明确目标要求。报告明确“十五五”时期要“促进居民消费率明显提高”、“全社会研发经费投入年均增长7%以上”、“单位国内生产总值二氧化碳排放累计降低17%”。 二是以改革为代表的非经济政策的重要性上升。政府工作报告明确提出“强化改革举措与宏观政策协同”。面对推动高质量发展这一长期目标，报告强调“既要政策给力， 也要改革发力”、“要用改革的办法打通经济循环的卡点堵点， 将政策效果转化为经济内生增长动能”。非经济政策看似与经济政策关联较弱，但却能通过影响生产要素供给、营商环境、社会发展信心等途径，对经济运行产生影响。在实施更加积极有为的宏观政策基础上，今年将增强政策的前瞻性、针对性、协同性，从而释放最大的政策效能。 整体看，今年的政府工作报告在产业升级、科技创新、对外开放、绿色转型等领域的表态整体上也延续了“十五五”规划纲要和中央经济工作会议的定调，政策取向呈现出高度的连贯性和一致性。 变化1：财政政策呈现出“准财政发力”的新特征 赤字安排方面，政府工作报告明确今年赤字率拟按4%左右安排，和去年持平；赤字规模为5.89万亿元，较去年增加2300亿元。广义财政赤字率为8.1%，较去年下降0.3个百分点，广义财政赤字规模11.89万亿元，基本和去年持平。 2026年拟发行超长期特别国债1.3万亿元，规模和去年持平。其中，8000亿元资金用于“两重”项目建设，2000亿元资金用于设备更新，均持平于2025年，同时安排2500亿元资金用于支持消费品以旧换新，较2025年下降500亿元。2026年拟发行特别国债3000亿元， 支持国有大型商业银行补充资本，较去年回落2000亿元。 此外，今年拟安排地方政府专项债券4.4万亿元，和去年持平，重点支持建设重大项目、置换隐性债务、消化政府拖欠账款。值得注意的是，政府工作报告强调专项债项目建设资金单列，从制度安排上避免出现去年化债挤出项目建设资金，造成投资端回落的情况。 此次报告的亮点之一是新增了1000亿财政金融协同促内需专项资金，通过组合运用贷款贴息、融资担保、风险补偿等方式，支持扩大内需，预计特别国债和一般公共预算将各出资500亿元。 财政支出方面，2026年一般公共预算支出将增加1.27万亿，首次突破30万亿，同比增速为4.4%。由于赤字率不变，今年的赤字规模较去年仅增加2300亿元，财政支出的扩张将更多源于财政收入增加。预计2026年一般公共预算收入增速在2.2%，同时安排2.05万亿左右的财政结转结余收入。 准财政政策方面，报告明确今年将发行新型政策性金融工具8000亿元，较去年增加3000亿元，以带动更多社会资本参与投资。 变化2：扩大内需要“投资于人”，中央承担更多稳投资责任 提振消费方面，政府报告将解决中期内生动力不足的举措放在首位，提出“制定实施城乡居民增收计划，在促进低收入群体增收、增加居民财产性收入、完善薪酬和社保制度等方面推出一批务实举措”。 政府工作报告部署的关于提振消费的政策包括几个方面： 一是安排2500亿元超长期特别国债支持消费品以旧换新；二是设立1000亿元财政金融协同促内需专项资金；三是加大贴息力度，报告明确“扩大个人消费贷款和服务业经营主体贷款贴息政策支持领域，提高贴息上限，延长实施期限”；四是优化消费环境，报告提出“活跃线下消费， 激发下沉市场消费活力”、“清理消