央地债务结构调整：中央财政新增债务占比连续两年高于地方

近年来中国政府债务结构正悄然生变，即政府新增举债中，中央财政承担更多的责任，以此来缓解地方财政压力。 近日，新华社披露《关于2025年中央和地方预算执行情况与2026年中央和地方预算草案的报告》（下称预算报告）。据此2026年中国拟新增政府债务11.89万亿元，其中，中央财政举借国债合计6.69万亿元，占今年新增政府债务总额比重约56.3%；地方财政举借地方政府债券合计5.2万亿元，占今年新增政府债务总额比重约43.7%。 显然，今年中央财政举债规模占比高于地方。考虑到上述地方新增债券中，有0.8万亿元用于置换存量隐性债务，即“借新还旧”，若剔除这部分，实际上今年新增政府债务中，中央举债规模占比会更高些。 第一财经记者梳理2014年以来的中央和地方预算报告发现，2016年之前，中央财政新增举债规模占比高于地方，但随着预算法允许地方举债，且地方政府举债规模逐年攀升，2017年至2024年地方政府举债规模占比高于中央财政（详见下表）。 而从中央与地方政府债务余额占比来看，地方债务余额占比则明显高于中央，但近年来随着中央举债力度加大，中央债务余额占比呈现小幅上升趋势。 根据财政部数据，截至2024年末，全国政府债务余额92.6万亿元（含法定债务和隐性债务），其中，国债余额34.6万亿元，占全国政府债务余额比重约37.4%；地方政府债务余额（含隐性债务）58万亿元，占比约62.6%。 粤开证券首席经济学家罗志恒告诉第一财经，国债和地方债的比重关系，本质是中央与地方关系的一部分，有什么样的央地收入和支出责任划分，就会形成怎样的央地债务比例关系。我国的央地关系是中央承担顶层设计角色，地方负责执行，实现统筹兼顾与因地制宜的结合。这种关系之下，全国在中央统一领导下是一盘棋，地方执行并履行较大的支出责任，于是自然地方债务较大、占比较高。 “2015年至2022年新增债务中，地方债务占比逐步提高，与2015年新预算法实施后，允许地方发债并不断提高地方政府专项债额度来稳增长有关。”罗志恒说。 中国政府债务结构中，地方债务占比过高并不是一件好事。 中央财经大学教授温来成告诉第一财经，从其他主要国家政府债务结构来看，中央政府债务占比普遍高于地方，有的国家中央财政债务余额占比达到70%~80%。中央政府举债回旋余地更大，成本更低，而且债务本身并非简单的融资，而是重要政策工具，中央财政举债可以更好地发挥调节经济社会运行作用。而地方债务占比过大，会使得地方财政负担大，在我国单一制体制之下，一些地方甚至通过各种办法将风险上移。 罗志恒认为，地方债务占比过高容易积累债务风险，表现在举债周期短、利率高、偿债能力偏弱、举债方式不规范，于是进一步掣肘地方发展经济的能力和积极性。这就需要发挥中央优势，近年来中央加杠杆的特征就有了鲜明体现。 2023年10月召开的中央金融工作会议，提出优化中央和地方政府债务结构。专家们普遍认为，未来中国将逐步提高中央政府债务占比，从而降低地方政府债务占比，从而减轻地方财政负担。 事实也能印证这一看法。从2023年开始，中央财政新增债务占比开始明显提升，2024年较2023年提升了约7个百分点，2025年较2024年提升了约8个百分点。 上海财经大学教授郑春荣告诉第一财经，这也体现了政府举债的目的以及债务职能有所调整。 “之前地方债务占比过高背后，是中国城镇化进程加快，需要地方举债进行大量基础设施建设，提供基本公共服务。这一债务和所对应的政府资产以及产生社会效益是对应的，有其合理性。而现在随着城镇化进程趋缓，地方政府的基础设施建设的迫切性大幅降低，同时一些地方债务风险需要化解。此时中央政府面临复杂多变的国内经济形势，审时度势出台了‘两重’‘两新’等重大政策，加大了债务资金的宏观调控职能，在资金分配上就显示出中央债务占比小幅提升。”郑春荣说。 根据预算报告数据，2025年末中国政府债务余额（不含地方隐性债务）约为96.05万亿元，其中国债余额约41.23万亿元，占全国政府债务余额比重约43%；地方政府债务余额（不含隐性债务）约54.82万亿元，占比约57%。 近年来中央债务占比小幅提升，一方面得益于在全国一般公共预算账本中，新增财政赤字主要由中央财政承担。比如2026年的赤字规模拟为5.89万亿，较2025年增加的2300亿元，全部由中央财政负担。2026年中央财政赤字拟为5.09万亿元，地方财政赤字拟为0.8万亿元。 另一方面，中央财政从2024年起发行特别国债，比如2024年、2025年、2026年分别发行1万亿元、1.3万亿元、1.3万亿元超长期特别国债，用于支持“两重”（国家重大战略实施和重点领域安全能力）建设和“两新”（大规模设备更新和消费品以旧换新）政策，以扩大内需提振经济。另外2025年和2026年分别发行5000亿元和3000