政府工作报告解读｜稳妥有序推进职业伤害保障全覆盖，需继续保持试点方案多样性

2026年3月5日上午，十四届全国人大四次会议在北京人民大会堂开幕，国务院总理李强作政府工作报告时指出，出台支持灵活就业人员、新就业形态人员参加职工保险的政策。此外，扩大失业、工伤保险覆盖面，稳妥有序推进职业伤害保障试点扩围，健全社保关系转移接续政策。 界面新闻注意到，此前“十五五”规划建议稿中也提到，扩大失业、工伤保险覆盖面，建立健全职业伤害保障制度。完善社保关系转移接续政策，提高灵活就业人员、农民工、新就业形态人员参保率。 “灵活就业人员权益保障”始终是国家持续关注的民生话题。目前，我国灵活就业群体已超2亿人，约占全国就业人员的1/4以上，由此看出，灵活就业和新就业形态已成为我国劳动者就业增收的重要渠道。且未来随着平台经济不断发展，灵活就业群体规模还将持续扩大。 但我们需意识到：对于灵活就业者，尤其是外卖骑手而言，他们与平台之间存在“层层转包”的非正规雇佣关系，正因如此，劳动关系认定的复杂性无疑会影响新业态从业者正常享受相应的职业伤害保障。 中国政法大学民商经济法学院教授、社会法研究所所长娄宇告诉界面新闻，传统的劳动法将劳动关系作为适用的门槛条件，以新就业形态为代表的灵活就业群体无法为劳动法所覆盖，灵活就业群体的劳动权益保障成为了新时代劳动法规制的难点和堵点。 界面新闻此前调研发现，灵活就业群体面临的工伤和失业风险明显高于常规就业。相较于为其纳入医疗保险和养老保险，他们更加关注职业伤害保障是否到位。 2025年4月，国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所所长李佐军等人发布的文章《加快建立健全灵活就业人员保障体系》提到，当前灵活就业人员发展面临的主要问题包括：适合灵活就业人员的劳动法规不健全、现行社保体系不适应灵活就业人员需要、灵活就业人员合法劳动权益缺乏有力保障、灵活就业公共服务亟待改进等。 以外卖骑手为例，在劳动权益保障方面，目前，职业伤害主要通过平台企业购买意外伤害险来解决。该险属于商业保险，保费低廉，且不需要进行工伤认定，但保障水平总体偏低。 为此，2021年7月，人社部等部门发布了《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》（以下简称《指导意见》）。该《指导意见》着重强调了对职业伤害保障的加强，明确指出要以出行服务、外卖配送、即时物流、同城货运等领域的平台企业为重点，组织开展平台灵活就业人员职业伤害保障试点。 自2022年7月1日起，新职伤试点在北京、上海、江苏、广东等7个省市的出行、外卖、即时配送、同城货运4个行业开展，涵盖曹操出行、美团、饿了么等7家平台企业。2025年7月，人社部继续推进下一轮职业伤害保障试点扩围工作，试点范围扩大至17个省份，同时将规模较大的平台企业纳入试点。如今，在先前试点开展的基础上，2026年新职伤试点扩围将扩大至全国所有省份。2027年，探索将其他行业的平台企业纳入试点范围。 人力资源和社会保障部副部长吴秀章去年12月22日在第十四届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议上作关于灵活就业和新就业形态劳动者权益保障工作情况的报告时指出，用3年左右时间，推进职业伤害保障广覆盖，稳步扩容省份、新增企业、拓宽行业。 此外，吴秀章表示，研究完善促进灵活就业人员参加职工基本养老保险、职工基本医疗保险相关办法，完善缴费方式，探索由平台企业承担部分社会保险缴费责任的可行性，增强政策灵活性和包容性。持续推进全民参保计划，针对灵活就业人员最关心的“能参、能转、能中断”等加强政策宣传，提高参保意愿，不断优化社保公共服务平台功能，提升参保和享受待遇便捷度。 职业伤害保障制度是一项参照工伤保险建立起来的新型社保制度，将工伤保险从职工社保的“五险”中独立出来，与是否具有劳动关系解绑，优先解决新就业形态劳动者最紧迫的职业伤害保障需求。 但与传统工伤保险不同的是，职业伤害保障由平台企业直接缴费，采取按单计费、按月订单量申报缴费方式，既不以存在劳动关系为前提，也不以工资总额为缴费基数。 目前，职业伤害保障试点省（市）职业伤害保障待遇主要有医疗、伤残、死亡3项。据央视新闻报道，伤后医疗费不封顶，1级至4级重度伤残职业伤害人员纳入基金终身保障。 关于职业伤害险试点模式，此前上海对外经贸大学法学院副教授李干接受界面新闻采访时表示，试点省份基本上有两种模式。一种方案是通过修改工伤保险条例，将灵活就业者纳入工伤保险的保障范围。另一种则采用替代方案即通过强制性商业险的方式来为灵活就业者提供职业伤害保障。 例如，某些试点省份比如广东省、浙江省以及江苏省南通市试验性“跳脱”了以往工伤保险与劳动关系的固定搭配，即采取单工伤保险模式。区别于其他试点的工伤保险思路，苏州市吴江区政府则委托商业保险公司承办，定位为独立于工伤保险的政府主导商业保险。 就目前的试点情况来看，娄宇指出，新就业形态职业伤害保障工作取得了积极的进展，在新就业